“费改税”根治“三乱”回顾
赵咏秋
“三乱”——中国刚进入市场经济的一段时期，地方政府部门出现的不正之风，包括乱收费、乱摊派、乱集资。
“减负”——进入市场经济后各级政府面临的一个新的重要任务，包括企业减负，农民减负，居民减负等。各级政府纠风办因此应运而生。
“三乱”是政府部门所为，“减负”又是政府针对“三乱”的治理措施，两者开展了长期的艰难的抗争。在较长一段时期里，群众形容治理“三乱”是按下葫芦浮起了瓢，此消彼长。
黄石市纪委监察局承担着治理“三乱”的任务，其中“乱收费”的任务最重，有教育乱收费、医疗乱收费、公路乱收费、农村乱收费，此外还有部门对企业、对个体工商户、对市民的乱收费等等。“费”名繁多，收取方式不规范，群众反映不断。尤其正处于改革艰难时期的企业呼吁负担太重。
2001年秋，我刚刚从冶钢调任黄石市监察局副局长岗位，分管纠风办工作。随同时任市监察局局长夏贤甫一起到各区调研“三乱”情况。
“哪里机器在转，哪里就有收费”。老企业人反映说。
“企业一上马，收费就开始。”新上项目老板反映说。
“哪些部门收什么费，收多少？”当我们想收集具体资料时，有些老板面面相觑，害怕说出真相。
服装店老板王女士是市政协委员，胆子大一些，她列举了自己开办的一家小小时装店的各种收费和罚款清单：在缴纳税款之外，还要交纳治安费60元/季，门前三包卫生费30元/月，居委会卫生费60元/月，防汛费200元/年，工商管理费450元/月，店名招牌费（名为外部广告费）100—200元/年，文明经商牌费6000元，上岗培训费150元/人，订报费200元/份，残联200元/年，房租之外向房管部门另行交纳的房屋租赁费400元/年，质检罚款300元/次，消防罚款400元/次，城管罚款几百—几千元/次等。还有一些随时随地的撕票小额罚款。
房地产开发商也列数收费项目说：新建房屋要收取白蚁防治费、散装水泥费、墙改费、水土流失费、绿化费等。某地工业园投资人说，有一投资项目，还未开工就要收费280万元，而且都是有省级以上红头文件的合法收费。业主叹息无法进入开工。
涉企收费究竟有多少？2003年2月17日下午，我来到市经贸委调研时，技改办的杨主任告诉我：“目前仅涉企收费就达到120多项，涉及收费单位30多家，40多个收费点。还有不少是现场收费。”
“这些收费是合法还是不合法？有没有红头文件依据？”这是群众投诉时最常问的一个问题，鉴别真假收费项目和收费标准也是纠风办查办案件的一个重要程序。
“真假难辨”！这是群众的普遍反映，也是我们的感觉。
从物价局了解到，国家有明文规定，只有省级以上的物价部门和政府才有设立收费项目的资格。为了适应WTO的规则，与行政审批项目一样，收费项目也在不断清理取消，收费标准在不断变动。为此，物价局也要不断更新物价手册。
我翻阅了物价局的同志送给我的三大本刚刚改编的物价手册，里面列出了每个部门的收费项目。尽管经过了省物价部门的不断清理精简，但还是有700多个合法的收费大项目加上几千个收费标准，这怎么能记得清楚？而且收费文件总在更改，执收执法人员手上拿的红头文件不一定就是有效文件。使得群众无法及时判断收费项目的合法性，为一些素质不高的执收执法人员鱼目混珠乱收费造成了机会。
在调查几起投诉件中，我们发现，有的部门将行政管理和行政执法当成创收的渠道，给执收执法人员下经济指标，收入与部门或单位的经济利益挂钩，促使部门工作人员过于追求经济利益，甚至出现只收费不管理、乱收乱支、设立“小金库”和收费资金“坐地分成”等问题，有些部门还专门聘请临时工来收费或执法，陷入了收费养人，养人收费的恶性循环。由于大量的收费游离于财政监督之外，有的流入个人腰包，造成腐败。
这个现象并不是黄石的独家现象。据有关部门统计，1996年全国收费、基金总额为3600多亿元（不包括社会保障基金），约占当年财政收入的46％。此外，还有大量统计不到的乱收费、乱摊派、乱罚款现象。许多地方、部门越权设立收费、基金项目，以及巧立名目乱收费等，愈演愈烈，仅在1996年全国统计的收费、基金项目中，约有80％是越权设立的（中华财会网）。
从国际经验来看，应当建立以税收为主体、辅之以少量规费的政府收入分配体系。如美国、韩国、泰国1995年联邦财政或中央财政的非税收入占其预算收入的比重，分别为7％、6％、10％。
这些数据足以表明我国在税费收入的比例上存在问题。
费的比例过大必然带来人民的负担过重。据国家经贸委对全国300户重点企业调查，国有工业企业各种不合理负担大体占实现利税的20％左右，与实现利润相当。在当前国有企业普遍存在资产负债率高、资金紧张的情况下，大量的收费、基金，对企业经营无疑是雪上加霜（中华财会网）。
在处理乱收费行为时我们还感觉到责任追究的艰难，因为现时的财政管理体制允许部门存在差额拨款、自筹工资等情况，他们会以工作经费不足为理由想办法“摆平”，千方百计逃避惩处。因此，部门有理由乱收费，对于乱收费的查处也不太害怕。
在与部门之间的接触中，出于职业习惯，我们的闲聊也离不开“乱收费”问题。这一天我与纠风办主任叶庐生、市经贸委纪委书记陈敬华坐到了一起，我们又聊起了企业负担的话题。
“乱收费问题找不到根治的良策，企业负担就无法减轻。”陈敬华书记说。经贸委素有“企业的娘家”之称，企业负担问题见得多，听得多，与企业感情深厚，企业的困难常让他心中忿忿不平。
“执法队伍过于庞大，有的聘请临时工执法，素质参差不齐。要彻底改变养人收费、收费养人的局面，就必须清理执法队伍。但是清理的阻力太大，必须与政府的深层次改革配套进行。”叶庐生主任对这一块有着很深的感触和阅历。
我完全赞成叶主任的看法。我想起“学查改”期间，上级安排我与市物价局、市财政局、市委编办等几个部门联手清理全市的执法队伍，由于部门保护，连执法人员的分类名册都不愿提供，工作难以推进，最后不了了之。这个问题的改进受到政府财政管理机制、人事制度等问题的制约。
“农村实行费改税后，农民的负担的确减轻不少，费改税真是一个好办法。农民非常拥护。”我说着农村，心里在思考城市。
“城市也应该实行费改税，只有实行零收费，才可能从源头根治乱收费。”陈书记与我想到了一起。
“对！将所有的费都改成税来收取，今后政府职能就只是收税和服务，不要再收什么费了，还能有效截断腐败的财源”。叶主任也赞成这个意见。
我看着他们笑了，这是我的习惯。只要心里的某个疑问得到解决或某个观点得到大家肯定，我的心情就格外畅快。
可是，我想起了物价局的同志刚送给我的三大本物价手册，我担心着：“这么多的收费项目，能一下就取消了么？任务似乎太重了。”
我心存疑虑却极不愿意否定费改税这个观点。因为我感到这才是“三乱”的治本之策，也符合建设服务型政府的要求，有利于推行依法治国。
我相信只要国家下定了决心，则天下无难事。我决定将这个意见带到北京去。
2003年3月，十届全国人大一次会议，我真的提交了《关于全面推行“费改税”，从源头根治“三乱”的建议》，有8名代表支持我的建议并签名：
赵咏秋在大冶市行政服务中心向办事的群众了解政府部门服务情况
关于全面推行“费改税”，从源头根治“三乱”的建议
国家行政执收执法部门“三乱”问题一直是人民群众反映强烈的热点问题，许多掌握行政审批和检查大权的部门或个人将权利作为创收的摇钱树，不仅大量增加企业、农民、个体工商户及普通居民的经济负担，国家资金受损失，而且败坏社会风气，阻碍经济的正常发展，严重影响政府形象。尽管各地方政府一直将整治“三乱”作为纠正不正之风的重要任务，但成效仍不能令群众满意。主要问题是：
1．涉及行政审批、检查、具有收费职能的部门多，收费项目多，尽管各级政府进行了多次清理，一再减少行政审批项目，并严格规定必须由省级以上政府和物价部门批准的项目才可收费，但清理后的收费项目、执收部门仍然繁多，仅涉企收费就有100多项，涉及30多个部门，造成收费人员多，收费次数多，使企业和人民群众疲于应付，也难识真伪，给以权谋私者造成鱼目混珠的机会。
2．许多收费（处罚）无确定标准，只有一个宽阔的金额范围，执收执法随意性大，在部门和个人利益驱动下，通过讨价还价或给予好处即可免收或少收，反抗者可多收重罚。给执收执法部门和人员留下了腐败的空间。
3．税收资金国家提成比例较大，经济发展较落后的中西部地区地方财政困难，某些经费或部分工资由部门自筹，促使部门将收费（处罚）变成了创收的途径，以收（罚）代管行为、只收费不服务行为应运而生。
4．执收执法部门多，人员多，且互相攀比，将执收执法队伍变成部门领导亲朋好友就业的渠道，形成收费养人，养人收费的恶性循环。、
5．部门职能交叉又各自为政，国家对收费对象、方式、时间、地点、期限无统一规定，容易造成重复收费、多头收费，使收费行为难以规范。有的地方试行集中收费或规费包干，但难以全面覆盖或执行到位。有的实行重点企业保护制度，但这种不平等待遇违背了WTO原则，群众满意面窄，也不利于公平竞争。
我国进入WTO以后，改进政府作风，提升政府形象已成为当务之急。然而，仅靠纪检监察人员坚持原则，重力查处不能解决根本问题。根据党的十六大提出的建立法制社会的宏伟目标，和中纪委提出的标本兼治，重在源头治理的精神，“三乱”问题也应该在治标的同时依据法律从源头遏止。农村税费改革经验表明，费改税可以有效遏止政府部门或个人的三乱行为，大幅减轻农民负担，提升政府形象，是源头整治“三乱”的有力措施，深受人民群众拥护。因此建议：
1．将农村税费改革试点经验全面推广。不仅在农村全面实行费改税，城市也要实行费改税，将行政部门在城市收取的各种规费和服务性收费统一改为公益税由税务部门收取，改变多部门多项目收费的混乱现状，行政部门一律实行无偿服务，使各级政府建立纯净的服务职能和人民公仆形象。
2．行政执法部门严格执行现场开票，银行缴款，国库统一管理，真正实行收支两条线。
3．为弥补费改税以后中西部地区尤其是老工业基地地方财政困难和部门经费不足，由国家按人均收入计算划定贫困线，在贫困线以下的地市县（以县为最小单位）减少国税比例，公益税全部由地税局收取，进入地方财政。贫困线以上的公益税由国税局收取进入中央财政，国家用于宏观调节。
4．加强国库集中收付执行情况检查，确保执行到位，全面覆盖。确定公务员法定工资，由国库统一支付。取消自酬工资，严肃查处“小金库”和自酬奖金，使部门权力与利益彻底脱钩。“……
2003年6月16日，财政部给予我的答复是：
由于一些深层次的矛盾和问题还没有得到根本解决，‘三乱’问题屡禁不止。正如你们所提出的，进行税费改革，是理顺政府分配关系，遏制‘三乱’，从根本上减轻企事业单位和人民群众负担的重要措施。……目前，农村税费改革试点工作已经全面推进，有关部门也正在积极做好交通和车辆税费改革方案出台前的各项准备工作。税费改革是一项复杂的系统工程，包括交通和车辆税费改革、农村税费改革、城市建设和房地产税费改革、社会保障税费改革等，每个领域的税费改革均涉及各个方面利益调整，必须按照‘总体规划，分步实施’的原则进行。目前，国家在做好农村税费改革、交通和车辆税费改革的同时，也在抓紧研究其他方面税费改革。代表们提出的意见和建议，可供我们制定税费改革政策时参考。”
这个答复诚恳实在。尽管如我所担心的难度较大，不能尽快实施到位，但是财政部表示将分步实施，表明了将来的发展方向，我表示理解并充满期待。
自从行政许可法颁布实施，国家几次精简取消行政审批收费项目后，物价部门不断翻新物价手册并免费向社会发送，不断将收费项目通过媒体、手册、明白卡公之于众，而且还推出现场开票银行缴款，加大收费稽查监督等新机制，“三乱”现象有所好转。
但是，合法的收费项目仍然繁多，乱收费行为也难以根绝，“以收代管”的“惰政”现象依然严重，群众和企业负担也远没有减轻。媒体有报道：社会上流传着这么一首顺口溜：“一税轻，二费重，三费四费无底洞”，能够明白统计的收费仅是“二费”（有红头文件的合法收费）而已，“三费四费”之所以是“无底洞”，就是因为暗地收取，到底有多少费谁也说不清楚。而且由于收费所得与地方、部门利益直接相关，其手段往往更多更硬，甚至有“税软费硬”之说。
如南方某市一市民投诉该市酒类专卖管理局，办理一张许可证共收取380元（包括罚款100元，许可证镜框、电脑打字90元）。另外，该局还规定每年要上缴利润费190元（投诉者称按1976年国家文件规定，零售兼营利润费，每年应缴10元）。这种乱收费现象，扰乱酒类企业的正常运作，严重损害各商户的利益。
又如，某市区卫生防疫站在发卫生证时，到实地监测约十多分钟就收取监测费370元，工本费32元，设计费300元，合计702元。当地群众不清楚到底设计什么？
如某市某镇猪肉行51户个体户每月付出的各项收费为1500元，各项税收为710元，费、税分别占总体负担的67.88%和31.12%，收费是征税的两倍，这种情况给纳税人带来了沉重的负担，同时还产生了以费挤税，以个人和部门利益消减国家税收的结果。（中华财税网）
“费改税”的呼声不断传来：
加快费改税步伐(中华财税网2002年1月) 实行“费改税”，对促进国民经济和社会发展有着非常重要的意义。一是有利于提高财政收入的比重，增强财政宏观调控能力。二是有利于实行依法治税，规范财政分配秩序。三是有利于惩治腐败，为建设高效廉洁的政府创造条件。当前实行“费改税”的时机已经基本成熟。与“费改税”密切相关的政府机构改革、投融资体制改革等，正抓紧进行。政府机构和人员得到精简，政府职能也有新的确认。企业要成为经营性投资的主体，政府除从事维护社会公益事业的投资和必要的基础设施建设外，不再直接插手和干预投资行为，过去那种为政府盲目投资而筹集的收费、基金，就失去了存在的依据。财政职能向公共财政的方向转化，也说明政府要逐步退出生产性和竞争性领域的投资活动。这些改革，为“费改税”创造了十分有利的条件。
费改税不改不行（中华财税网 2006年11月）各种繁杂的收费已令企事业单位和群众怨声载道，费改税的推行可以说是顺应民心之举。非税收入一年4200亿。乱收费侵蚀税基加剧政企不分滋长腐败。相当长时间以来，这已经成为一部分职工收入的重要来源和组成部分。费改税断了相关部门的财路，这些部门的部分收入也将化为乌有，必然对费改税产生巨大阻力。有财税专家还为费改税归纳了“四难”，即难定(定位改什么)、难改(怎么改)、难管(改后征管难度大)、难分(利益关系难分)。税费改革的一个重要目的，就是要坚决取消各种不合法和不合理的收费，从体制上、制度上彻底解决乱收费问题，进而从根本上解决企事业单位和城乡居民的不合理负担问题。这对于保持社会稳定、推动社会进步，将产生积极作用。财税专家强调：费改税应在保持政府现有收入规模及其基本分配格局的前提下平稳推进，既要积极地保证其顺利出台，又要稳妥地化解阻力，以便得到各方面的认可和支持。
事实是，费改税困难重重，举步维艰。到2006年止，曾炒得沸沸扬扬的养路费改燃油税就已经空喊了12年。
据2005年9月19日经济参考报报道：我国财税问题专家、北京工商大学副校长谢志华教授说，我国费改税改革已经提出了多年，之所以养路费改为燃油税没有进展，主要原因就是各个利益主体利益难以协调好。但是，这项改革又是一项利国利民的好事，国家应该以更高的智慧、更大的决心、更果断的决策来推进。
据财政部的贾康研究员估计，费改税的初步方案有望在2006年下半年出台。
据报道，财政部和国家税务总局拿出了一个改革意见：
1、取消一切不合理的收费项目。既无法律、法规依据，又无正式行政文件的各种乱收费、乱摊派、乱集资，均在取消范围内。国家已经下文件明令取消的各种收费，应依照国务院规定，坚决取消。
2、对现有的各种行政性收费，经过调查研究和综合分析，确实既不合法又不合理的，再列出一部分名单，应由国务院下文，明令废止。
3、 应明确规定，取消地、县级以及县以下行政单位确定并收取行政性规费的权力，其项目及收费标准，一律由中央和省两级政府依照法律法规，制订具体的收费项目目录和收费标准，以及管理、监督办法。省级政府确定的收费项目必须报国务院批准。
4、 对省级政府初审提出取消的基金项目，省级政府所属部门和省级以下政府或人大批准设立的基金，地方政府及其部门在国家设立的基金之外“搭车”或重复设立的基金，国家法律法规之外涉及农民负担的基金，以及1990年以后国务院下属部门自行设立的基金，原则上公布取消。
全国都在期待着正式方案出台。
黄石市人大代表陈新玲等13位人大代表也联名提交了《关于进一步加强预算外资金管理的议案》，认为黄石100多项非税收入（包括行政事业性收费、罚没收入、基金收入、国有资产经营收益、专项收费等），未进财政，还存在该收的不收、不该收的乱收等现象，导致资金使用效率降低，助长“三乱”（乱收费、乱罚款、乱作为）行为，甚至滋生腐败。要求将上述五大项非税收入归国家所有、政府使用、财政管理。
2006年3月29日，黄石市十一届人大常委会15次会议上通过了《关于加强黄石市非税收入管理的决议》。要求政府依法制定黄石非税收入管理办法，明确收支范围，奖励依法征收，严惩违法违规行为，将政府各部门、各单位的非税收入全面纳入公共财政。
之后，黄石市财政局与市几家业务银行签约，本级非税收入的收缴管理全部由银行代收，通过“单位开票、银行代收、政府统管”的收缴分离制度和国库集中收付来规范政府非税的收缴秩序。严格实行收支两条线，逐步把预算外资金从整体上作为国家财政资金的一个组成部分来管理，彻底纳入规范化、法制化轨道，与预算内资金共同构成完整和统一的国家预算，并进入到人民代表大会的法律监督程序中。
进步是可喜的，黄石作为一个地级市迈入了全国前列。但这只是一个地方的办法，且监督检查也存在难度。仍然盼望着国家加快费改税步伐。希望财政部对代表答复中承诺的“总体规划”能尽快出台，“分步实施”早日迈出第一步。
2006年下半年，国家宣布了第一批税费改革清单：
1.宣布油价下浮20%，6.37元/升*0.8=5.1元/升；（11月中旬公布）
2.宣布征收燃油税30%，5.1元/升*1.3=6.62元/升，石油公司代征；（与上条同期发布）
3.宣布取消养路费征收；
4.宣布车船使用税由360元/年，上调至1200元/年（小车） （12月下旬公布）
5.各地收费的高速公路、国道、省道、过江桥梁、隧道，在完成收费还贷期后，应当停止收取通过费。但允许适当征收路桥维护费，维护费标准不得高于原通行费的 50%，严禁还贷期结束前突击提高通行费。一经发现，处以1000元以上，50000元以下罚款。（因通胀、人力成本提高、维修费增加等因素的涨价除外）
6.船舶、农机、发电机等非占用道路设备用油，现阶段难以在技术上区别，其用油暂不实行退税。
这是我国自2000年实行农村税费改革以后又一个税费改革大动作。随之，我市除执行国家及省级确定的收费项目外，地、县级自立收费项目全部取消，我市执收执法部门大幅精简人员。聘用的临时人员被辞退，原有在编征稽人员参加全国统一考试，择优录取充实到当地国税或者地税部门，其余人员通过考核妥善安置。
自此以后，部门的工作量大大减少了，企业的负担和烦恼也大大减轻了，市场经济发展环境应该是得到极大改善，监察机关这一项重大任务暂告结束。不过，反腐败永远在路上，后续还需要针对新情况新问题不断开创其他制度改革和监督手段。
作者简介
正高级工程师。祖籍湖北大悟，1953年出生于湖北蒲圻。1982年起，先后任大冶钢厂钢研所试验研究部副部长、工艺室主任、老产品质量研究室主任、冶钢钢研所主任工程师，冶钢集团公司科技部部长、钢研所所长、董事会专家委员会主任。1998年起，先后当选为九届、十届全国人大代表，十一届湖北省人大代表。1993年3月加入民盟。2001年任黄石市监察局副局长。2006年任民盟黄石市委会主委。2008年2月当选为黄石市十一届政协副主席。
