回忆整顿规范中介机构那些事
赵咏秋
2001年以后，随着市场经济的发展，中介机构如雨后春笋般萌生出来，关于中介机构各种不规范行为的投诉也多了起来。
许多政协委员反映，中介机构不一定是社会组织，有些中介机构挂靠行政部门，利用行政管理职能向企业强制搭车收费、乱收费。
劳动保障局的同志对我说：“赵代表，中介机构得要加强管理了。他们往往一张桌子一支笔，群众交了中介费，委托的中介业务却难以兑现，或者找不到人，或者不履行承诺。尤其是从事职业介绍的中介机构，坑害下岗职工的事情经常发生，还不好索赔。这个问题要向全国人大反映。”
“赵代表，婚姻介绍中介很混乱，里面有许多婚托，假借谈对象骗取钱财。许多人上当了向我们投诉。”新闻媒体的记者告诉我。我也看到过这方面的许多新闻报道。
除此之外，还有审计事务所出具的审计报告的可信度问题，在社会公众中也早有传闻，我们在办案过程中也遇到过这样的问题。
“赵代表，官办中介机构必须整治了。”碰到几位在企业任职的朋友，开口就将矛头指向官办机构。
“啊，你们说的是哪些官办机构？”我问。
企业的朋友忿忿地说：“各种招投标机构或中心之类。他们有的挂靠政府部门，借政府部门的名义强制收取各种费用，或者搭车收费，企业得罪不起，不敢不给。”
反映更多的是中介操作过程中存在的一些不规范行为：
“在国有项目或事业单位招标过程中，有的招投标中介机构操作不规范，看招标人的眼色办事，关键程序存在问题，实际是明招暗定。”
“有些中介机构与政府部门关系密切，强行指定业务，如果不到他们指定的中介机构办理业务，事情办理过程就不顺利甚至办不成。”
“如今打官司必须用司法机关指定的律师事务所或辩护律师，否则你无法胜诉。”
“官办中介机构应该与政府部门彻底脱钩，否则他们就总是处于垄断市场的地位，社会中介组织就无法正常发展。”
针对群众的反映，我认真查阅了相关资料，对中介机构的发展背景与现状进行了研究。中介机构的发展经历了这样几个阶段：
——官方培育阶段。1992年党的十四大确立建立市场经济体制目标以后，为了适应市场经济的需要，许多政府部门在培植中介机构和经营性企业，目的是将一些可以由市场完成的行政行为推向市场。官办中介机构就因此应运而生。早期，政府培植中介机构对于市场经济的发展是具有贡献作用的。
——混合发展阶段。随着市场经济的发展进步，各行各业社会民办中介机构也得到蓬勃发展，种类繁多，功能各异、几乎遍及经济社会生活各个领域，成为社会经济发展中的重要组成部分，发挥着重要的不可替代的作用。上世纪90年代末期以来，官办中介机构与民办中介机构在交织发展。
在此阶段官办中介机构与政府部门存在父子般的依存关系，难以避免权力的干扰，使官办中介机构成为了市场的垄断者，影响着民营中介机构的生存环境，扰乱法制建设和社会经济建设秩序，成为钱权交易、以权谋私的多发易发地。
——脱钩改制阶段。2000年5月，国务院办公厅转发国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组《关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制意见的通知》（国办发〔2000〕51号），提出脱钩改制工作的目标，是建立、健全与社会主义市场经济相适应的中介机构管理体制和符合市场经济要求的自律性运行机制，促进中介机构独立、客观、公正地执业，使中介机构真正成为自主经营、自担风险、自我约束、自我发展、平等竞争的经济组织。
通知还明确提出，脱钩改制的范围是所有挂靠政府部门及其下属单位的已经实现经济独立的经济鉴证类社会中介机构。
脱钩的内容是挂靠单位必须与以本单位名义兴办或挂靠本单位的中介机构在人员、财务（包括资金、实物、财产权利等）、业务、名称等方面彻底脱钩。
中央的规定具体明确。但是，根据各方面反映，地方操作起来确是十分复杂困难，说起来让人晕头转向。例如，有的将脱钩改制分做几步走，几年走一步；有的明确已经改制，却没有脱钩；还有的改制脱钩都已经完成，却暗地存在投资关系……
而且，老的机构正在按要求脱钩改制，新的机构却还在继续依附政府部门诞生。
通过调查，我进一步发现，中介组织的发展、管理缺乏法律规范，现有的法律法规不能适应市场经济体制的要求，中介组织自身也缺乏自律制约机制和诚信建设，还有一个重要原因是上行下效，上级机关举办的中介组织不脱钩，下级就不肯动。
“这个事情光靠地方整治是不行的，必须要国家出台大的整顿规范措施，从上到下一起整顿，否则不好推动。”我对反映问题的人们说。
“那就请您把这个问题带到北京去。”
“好的，没问题。”
2004年3月，十届全国人大二次会议上，我带着各行业干部群众的托付，提出了一个建议：
关于整顿规范中介组织行为的建议
随着市场经济的不断完善，各种中介组织应运而生，并且在各个领域担任着重要角色。但是，由于缺乏严格的管理与监督，有些中介组织为钱办事，不遵纪守法，幕后的不公正交易时有发生，甚至出现骗取钱财、帮犯罪分子弄虚作假的黑中介，坑害人民群众。具体表现如下：
1. 审计事务所往往按照委托人（付费人）的要求进行审计，审计出的财经问题可说可不说，审计尺度可大可小，可深可浅。不同的审计事务所对同一委托工作可得出不同结论。
1．由于《条例》仅属纪律范畴，而纪律的处罚轻微，且《条例》规定的量纪范围宽，伸缩性大，难以有效制约公务员行为。
2．招标采购过程中，招投标中介组织往往按招标人的意图办事，评标过程和中标结果的计算操作程序逃避外部审查监督，中标结果缺乏置信度。
3．律师事务所往往与法官互相勾结，当事人聘请法官指定的辩护律师时胜诉的可能性大，否则可能败诉。
4．劳动就业、留学中介组织在收取中介费后，往往不履行承诺，不承担赔偿责任。
上述中介行为严重扰乱了法制建设和社会经济建设秩序，在此不一一列举。因此，我们建议：
1. 尽快出台《中介组织法》，严格界定中介组织的性质，规定中介组织的申报审批程序、接受监督检查程序、承担的义务和法律责任。使对中介组织的监督管理有法可依。
2. 对中介组织的资质、工作程序和已经开展的业务工作进行严格检查监督，纠正不正当行为，对违法中介组织予以打击和取缔。
由于中介组织存在的问题在全国带有普遍性，这一年，张秀娟、洪可柱、黄学玖、傅勇林等全国人大代表也分别提出了“尽快制定中介机构监督管理法”、“规范发展市场中介机构立法”、“改革中介管理体制”“全面推进中介组织建设，为完善社会主义市场经济清除体制障碍”等建议，国家发展和改革委员会集中给予了答复，其中对于我提出的“整顿规范中介组织行为”的建议的答复意见中，对中介机构存在的问题给予肯定。大意是：
……
中介组织在促进我国经济社会持续健康发展中发挥了重要作用的同时，也像各位代表反映的情况一样，有些中介组织确实存在着行为不规范、不讲诚信，一些部门、地方对中介组织干预过多等问题。这些问题产生的主要根源，一是虽然有明确的法律或规定，但是，一些中介组织少数从业人员等为了个人或小集团的不正当利益，置国家有关法律、法规、规定于不顾，损人利己、恶意欺骗、违法乱纪，扰乱了中介市场秩序。二是有些法律法规、管理规定已不适应建立社会主义市场经济体制的要求，对中介组织管理过多，程序复杂。三是一些新兴行业的中介组织由于产生时间短，各方面的工作经验和工作基础都尚待积累，还没有形成相应的法律法规或管理规定。
……
对于下步采取的措施答复为：
……
党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》对中介组织发展指出了方向，明确提出要“积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构，按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织”。我们要认真领会这一精神，努力将其贯彻到实际工作中去。
答复意见比较原则，看不出将采取的任何具体措施。但是，2004年5月，全国整顿规范中介机构、行业协会试点工作在湖北省首先开展，取得经验后将在全国全面铺开。
湖北省要求将整顿规范工作作为2004年源头治腐工作的一项重要任务，由政府常务副省长（副市长）为领导小组组长，由监察机关、工商局、民政局、编制委员会抽调人员组成整顿规范办公室，联合牵头开展工作。总体要求是坚持整顿与规范相结合，以整顿促规范，以规范促发展，在年内基本完成任务。
我作为分管源头治腐工作的副局长，被指定为黄石市整顿规范办公室主任。办公室就挂靠在我分管的市纪委监察综合室。
没想到，我提出的建议，最后要由我自己来完成实践。面对这个任务和群众的期待，我不能懈怠。这一年，我对此投入了大量精力。
首先是清查摸底，全面统计我市（包括所辖大冶市、阳新县）中介机构、行业协会包括学会、商会的数量和基本情况，对照国家法律法规找出存在的问题。民政局、工商局、编制委员会办公室等牵头单位都为此付出了艰苦的努力。
我市已清理出行业协会、学会和中介机构744家，总结归纳出存在的问题12大类。如：政府部门领导或干部在中介机构、行业协会兼职，中介机构与挂靠政府部门或单位没有脱钩，五无中介机构（无营业证、无执照、无执业人员、无场地、无资质），非法人社团，有名无实空壳机构，虚假资质中介机构，超范围执业，违法违规执业，管理制度和自律机制不完善等等。
我们要求各单位、各部门要按照“谁审批、谁主管、谁负责”的原则，对存在问题的中介机构、行业协会迅速组织整改。
整顿工作进展比较艰难，尤其是官办中介机构的脱钩改制工作阻力较大。因为这是在切断一些单位的财源。而且，还涉及从业人员转变身份的政策，国有资产的处置，编制的撤销等其他问题，任何一个问题都可以成为脱钩改制的障碍。 我们整顿规范的进程一再延长。我们努力进行各种协调，咬牙坚持到底。其中，脱钩难度最大的几家还得到了湖北省整规办的支持，他们与省级主管部门协调直接下达整改意见。
到2005年底，黄石市对照法律法规规定应整改的267家中，已整改到位的263家，完成率为98%，全市解除领导兼职或参股12人，脱钩改制22家，剥离行政管理职能4家，注销撤销登记的27家，取缔无证无照经营中介机构29家，非法人变更为法人64家，促使36家未登记而开展活动的社团依法进行了登记，合并业务重叠社团组织17家，注销和撤销“五无”社团34家。对7起中介机构违法违规案件进行了查处，等等。
2005年中旬开始，在省整规办的统一组织下，另外由公安机关牵头，开展了集中打击非法中介活动。集中整治的对象是无证照从事中介活动的机构和个人、假冒合法中介机构从事中介活动的机构和个人、与有证照的中介机构串通，垄断中介市场，从事违法经营活动的机构和个人。集中整治的重点是：非法开展验资、评估、工商代办、广告代理、工程监理、造价咨询、房产租赁等扰乱中介秩序，损害国家、集体和他人利益的行为。集中整治行动以大中城市为重点，对非法中介活动猖獗的地方和部位进行拉网式清理，形成高压态势，震慑违法违规者。
通过专项行动，依法取缔一批非法中介机构，严厉打击以中介为幌子的违法犯罪行为，有效遏制中介领域的违法执业活动，大幅度减少中介活动中的违法违规现象，使中介市场秩序明显好转。
2006年上半年，我们按照先整改，后规范的要求，统一组织全市各行业协会根据自身特点，自行建立12项自律机制，包括执业人员公示制度，执业档案管理制度，从业人员执业守则，财务管理制度，行业自律公约等等。要求政府主管部门建立统一行业协会执业规范，建立了统一的市场准入机制，完善归口审批、登记管理程序，建立诚信档案和黑名单制度，对违法违纪的中介组织及时向社会披露，禁止列入黑名单的中介组织在政府或社会公共事业项目中提供服务，引导中介机构加强诚信建设。形成对中介机构和行业协会“依法审批、依法登记、依法收费、依法监管、依法取缔”的运行机制。
黄石市整顿规范中介组织、行业协会工作得到湖北省整顿规范领导小组的高度肯定，先后4次在省整规办《情况反映》上介绍黄石的做法。整顿是一时的，规范是长期的。在整顿规范活动中，湖北省政府在研究制定《中介机构管理办法》，希望通过地方性法规来实现长期的规范制约。
2006年始，在湖北试点经验的基础上，整顿规范中介机构工作在全国全面铺开。从新闻媒体上不断看到各地相关报道。在中央的高度重视下，坚持整顿规范，加强培育扶持，中介服务行业的执业水平得到快速提高，一个符合市场经济要求、与国际通行规则衔接、门类齐全的全新的现代中介服务体系生机勃勃地呈现在社会公众面前，在经济建设中发挥重要的服务效用。
当然，社会中介机构的执业行为永远需要遵规守法，需要自律规范，这些问题将依靠司法机关用法律法规来制约，靠政府的市场监督管理部门作为裁判来行政执法，也靠人民群众的监督来推进。
作者简介
祖籍湖北大悟，1953年出生于湖北蒲圻。1982年起，先后任大冶钢厂钢研所试验研究部副部长、工艺室主任、老产品质量研究室主任、冶钢钢研所主任工程师，冶钢集团公司科技部部长、钢研所所长、董事会专家委员会主任。1998年起，先后当选为九届、十届全国人大代表，十一届湖北省人大代表。1993年3月加入民盟。2001年任黄石市监察局副局长。2006年任民盟黄石市委会主委。2008年2月当选为黄石市十一届政协副主席。
